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美国政府采购合同官如何践行绿色采购

2022年05月06日 09:06 来源:中国政府采购报打印

  ■ 赵勇

  美国政府采购合同官享有广泛而权威的权力,在政府采购活动中占有重要地位。例如,负责选择采购方式、对评审负责、审查供应商的履约能力、有权单方面变更和终止合同、对供应商履约情况进行评价等。在实现政府绿色采购目标方面,政府采购合同官也发挥着重要作用。

  总体来说,政府采购合同官践行政府绿色采购活动主要包括两方面内容:第一,在对绿色环保法律法规、政策规定以及采购标的需求分析的基础上,制定有针对性的政府绿色采购计划。第二,选择采购方式实施政府绿色采购。

  制定绿色采购计划

  当践行政府绿色采购时,政府采购合同官必须十分清楚采购标的的环境需求,环境需求以绿色指标的形式写入采购计划。例如,政府计划新建某绿色建筑,在制定采购计划时,政府采购合同官就必须将新建项目所需的环境因素考虑在内,并制定绿色指标。这样做比实际招标或项目实施时再考虑环保因素既提高采购效率又节省采购成本。

  在制定政府绿色采购计划前,政府采购合同官先要明确采购标的涉及的绿色环保法律法规与政策规定。按照政府采购程序和方式的不同,与美国政府绿色采购相关的法律和行动方针主要分为三类:第一类,对采购人所采购的产品有强制性要求,即采购人必须采购或者必须回避具有特定环境属性的产品;第二类,鼓励采购人根据自己的实际情况优先采购具有特定环境属性的产品;第三类,禁止采购人与违反清洁空气法、清洁水法等法律排放废弃物,因而被限制参加政府采购活动的供应商签订政府采购合同。

  针对前两类要求,政府采购合同官需要在确定采购需求的阶段对采购标的的环保需求进行分析及市场调研,以便确定该部门将要购买的产品是否属于绿色采购行动中要求强制采购、回避采购、优先采购的产品。

  强制采购或回避采购的产品依赖于第三方目录,政府采购官仅需要根据目录内指定的产品进行采购或回避采购即可,不需要一事一议地进行判别。绿色采购行动方针通常要求行政机构在技术专家的帮助下制定产品目录供其他行政机构购买目录内(或目录外)产品。例如,环保署制定了包含可回收成分的产品目录,农业部制定了生物基产品目录,绿色电子委员会制定了电子产品环境评估工具(EPEAT)注册的产品目录。

  优先采购的概念在美国兴起于20世纪70年代中期,当时颁布的部分法律、法规和行政指令中均会要求政府部门“优先”采购具有特定环境属性的产品。值得关注的是,目前美国仍未对“优先”一词进行定义。因此,各政府部门在颁布规章和发布采购文件时,定义优先采购一词具有很大的灵活性和自由裁量权。

  对于没有出现在强制性目录中但要求优先采购的产品,有些是通过绿色采购行动方针来实现的。多数绿色采购行动方针中使用 “尽量减少”“最大限度鼓励”等词支持绿色政府采购。例如,尽量减少采购含有破环臭氧层物质的产品,最大限度地鼓励采购可回收材料和生物基产品。无论表述形式如何,这些内容都对政府合同官采购绿色产品形成了压力。因此,政府采购合同官需要对自己所在部门过去、现在和未来的整体采购情况有比较详细的了解和预测,再制定本部门的整体采购计划,然后在采购计划的指引下,具体通过在每份采购文件中设定具体的绿色采购技术规格或使用某些环境因素作为评价指标的方式,实现政府绿色采购计划。

  当然,无论是强制采购、优先采购还是回避采购的规定都不是绝对的,存在例外情形。

  第一,多数绿色采购行动方针都有一定适用范围。多数绿色采购行动方针只针对货物类采购项目。在采购金额方面,只有价格超过一定限额的采购,才受到绿色采购政策和法律法规的影响。

  第二,对于鼓励类的政府绿色采购项目,政府采购合同官需要将环保因素与成本、性能等其他因素进行权衡。例如,采购消耗臭氧物质的替代物必须是具有成本效益:如果生物基产品无法在合理的时间内获得或者不符合合理的绩效标准,则允许行政机构可不采购包含生物基材料的产品。

  第三,政府绿色采购具有豁免情况。在采购部门有特殊需求的情况下,绿色采购的要求可以得到豁免。例如,属于能源之星以及美国联邦能源管理计划中产品的强制性绿色采购要求,可通过部门最高行政长官书面说明的方式予以豁免。书面说明中要阐释,采购标的中所需的产品若满足一些绿色采购要求则无法满足部门的功能性要求等。或者产品将用于情报或国家安全目的也可以获得绿色采购豁免权。

  因情施策开展绿色采购

  政府合同官在选择采购方式方面具有很大的自由裁量权,在采购政策和法律法规允许范围内,他们可以根据部门的人力资源状况、采购计划、采购需求以及市场供应的情况,自主选择自己认为最适合的采购方式。

  当前美国联邦政府的采购方式主要有以下六种:一是密封招标。使用密封招标时,采购人可邀请所有或一定范围的潜在供应商参加投标,采购实体通过某种事先确定并公布的标准从所有投标者中评选出中标供应商,并与之签订合同。二是竞争性谈判。根据法律规定,以下情形可以采用竞争性谈判的采购方式:采购时间有限或预期收到超过一份投标或报价;需要用非价格因素进行评审。这是目前大部分政府绿色采购中使用竞争性谈判采购方式的理由。三是不定交付时间、不定交付数量的采购,类似我国的框架协议采购。四是商业产品和服务的采购。商业产品和服务采购的适用范围为500万美元以下的合同。五是简化采购。简化采购运用于以下三种情形:2500美元以内(含)的小额采购,通常由各级政府机构使用“采购卡”从当地市场采购商品或服务,特点是采购程序简单易行、费用低廉、管理方便;超过2500美元,但不超过10万美元的采购;500万美元以下的商业产品和服务的采购。六是单一来源采购。因为“完全公开竞争”是美国政府采购法律的普遍要求,所以单一来源采购这一采购方式受到了严格的限制。仅在以下情形下允许使用单一来源采购:采购标的涉及国家安全、公共利益、属于定制产品(由于专利、专有技术、商标等方面的原因造成的定制产品)、重复采购以前采购过的产品、紧急采购、为维持关键领域的生产能力、在国际公约或协定中已有约定;采购部门具有自由裁量权时。

  根据以上六种政府采购方式,政府采购合同官具体践行政府绿色采购主要有以下六种做法。

  第一,使用绿色产品目录采购绿色产品。使用强制性的采购目录购买绿色产品适用所有采购方式。在密封招标或竞争性谈判中,政府合同官在采购文件中写明只接受提供目录内(或外)的产品。在其余的采购方式中,政府采购合同官则直接在市场上挑选目录内(或外)的产品。由此可以看出,对政府采购合同官而言,使用强制性的采购目录采购操作性较为便利。

  第二,使用技术规格采购绿色产品。在鼓励类的绿色采购法律和行动方针中是允许行政机构根据其特定的情况实施绿色采购的。因此,如果行政机构需要具有特定环境属性的产品时,该机构一般都会制定相应的采购文件以获得此类产品。行政机构在采购文件中通过规范表达,形成其选择供应商的依据。只有价格和技术规格都符合采购文件要求的供应商才有可能与政府签订合同。因此,对于鼓励类的绿色产品,政府采购合同官在充分调研市场的基础上可以在密封招标和竞争性谈判中,把绿色采购行动方针中的要求转化为适当的技术规格,这样既能使采购项目保持一定的竞争性,又能把非绿色的产品排除在竞争之外。

  第三,使用评价指标对绿色产品实行优惠政策。评价指标方法受到《合同竞争法》的限制, 只适用于竞争性谈判这一政府采购方式。因为只有竞争性谈判中可以对供应商进行综合评价。按照相关法律的授权,评审的权利属于政府采购合同官。政府采购合同官也可以征询专家的意见。《美国联邦政府采购条例》(以下简称FAR)中规定,政府采购合同官必要时可以在审计、法律、工程、信息安全、运输以及其他领域咨询或征求专家的意见。

  此外,政府采购合同官需要在竞争性谈判文件中说明本次采购将考虑包括环境因素在内的非价格因素,并说明非价格因素与价格因素之间的关系:是前者显著比后者重要,还是两者的重要性大致相同,或是后者显著比前者重要。不要求政府采购合同官在询价书中公开具体的评价因素及其权重。当供应商报价完成后,政府采购合同官将商品或服务的环境因素与价格、过去的履约表现、产品或服务的质量等一同考虑再作出最后的决策,选出最理想的供应商。这样做是为了更好地体现美国政府采购所追求的物有所值采购目标。此外,法律还赋予了政府采购合同官评审时的自由裁量权,通过这样的方式,绿色的产品可以进一步提升竞争力。

  第四,排除“非绿色”的供应商。若评审工作已经结束,政府采购合同官依旧有机会排除“非绿色”的供应商。即当政府采购合同官发现供应商被暂停或禁止参与美国政府采购时或发现供应商履约能力未通过审核时。

  第五,使用支持政府绿色采购的合同条款。按照法律规定,授予合同的权利属于各行政机构的最高行政长官。美国联邦政府采购合同中的特点主要表现在两个方面:一方面,各种法律对于联邦采购中绿色采购等政策功能的要求,最后都会以合同条款的形式得到落实;另一方面,也是美国联邦采购不同于世界上大部分国家政府采购的地方,则是美国联邦政府采购高度重视合同履行,在FAR中规定了大量的标准合同条款,其中含有很多合同变更、终止的程序、方法等内容。美国联邦政府采购的立法原则之一是:政府在采购合同中代表的是国家主权和公共利益。因此,法律赋予政府特殊的权利,以最大限度地保护公共利益。为此,美国颁布和出台了一系列法律法规,以特定的方式和程序进行政府采购并严格管理政府采购合同。例如,当涉及公共利益时,美国政府有权单方面修改或者终止政府采购合同。在美国联邦采购中,监督合同履行以及解除合同的权力赋予了政府采购合同官。此外,法律也对行使公共利益条款的程序和损害补偿的救济程序作了详细规定,避免了权力的滥用和对供应商权利的损害。政府单方面终止合同包括两种情形:一是当承包商违约时。二是政府提出终止合同时。在不同情形下,合同条款中对于赔偿承包商的原则和程序作出了不同的规定。

  另外,政府采购合同官可以在合同条款中要求承包商披露指定某些产品环境影响的信息。例如,根据《1986年应急规划和社区知情权法》《1990年污染防治法》,供应商应当填写关于有毒化学品的表格。政府采购合同官还可以在特定的服务类项目或施工合同中增加指定产品的条款。例如,政府采购合同官要求中标人在合同中签字确认,将在合同履行交付时使用农业部指定目录中的生物基产品,并符合适用的规范或其他合同要求。

  第六,使用不定交付时间、不定交付数量方式签订采购合同。历经20世纪90年代的政府采购改革后,美国的集中采购由强制性改为选择性。当前,美国实行的是集中与分散相结合的模式。各联邦机构可实行集中采购、部门采购和委托采购。因为,法律规定不允许政府采购合同官以外的机构或个人以政府名义签署合同,所以,采购部门要么自行采购,要么委托集中采购机构或其他政府部门采购。当前美国联邦采购中只有两个集中采购机构:负责国防采购的国防后勤局和负责民用采购的美国联邦总务署(以下简称GSA)。《联邦财产与行政服务法》赋予了GSA几乎所有非国防政府部门执行采购的权力。GSA由总局和其下设的11个地区分局两级组成。GSA参与FAR的制订,有权设立标准和规范等,职权范围相当广泛。GSA在参与绿色政府采购政策研究、推动绿色采购实践,特别是推广不确定交付不定数量合同采购绿色产品和服务方面发挥了重要的作用。由于GSA每年巨大的采购量,使得它可以对供应商生产绿色产品施加影响。此外,GSA还要评估产品是否在设计层面发力从而减少对环境的污染。

  (作者系国际关系学院经济金融学院教授)

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